Azione del governo in tema di riordino dell'area del gioco

L’effettivo margine d’azione del Governo nel settore del gioco può essere declinato sotto vari profili. Quello su cui ci si sofferma attiene all’aspetto economico, sia sotto il profilo fiscale che sotto quello del contrasto al gioco illegale.

Il riordino del settore del gioco - L’interesse del Governo al riordino del settore del gioco legale è sia economico che sociale.
Il gioco pubblico, nonostante la grave crisi economica, ha conosciuto, in questi ultimi anni, una crescita esponenziale; il comparto rappresenta infatti circa il 4 per cento del PIL italiano e contribuisce notevolmente alle entrate erariali.

L'Agenzia delle dogane e dei Monopoli ha pubblicato per la prima volta tutti i dati sul gioco legale dal 2006 al 2016. La spesa per i giochi online, dal 2008 al 2016, è salita del 184%, con entrate per l'Erario passate dai 6,7 miliardi del 2006 a 10,5 miliardi. Una raccolta complessiva, cioè l’insieme delle puntate fatte dagli italiani, che dai 34,7 miliardi di dieci anni fa è arrivata a superare i 96 miliardi, con un incremento del 177%.

Mentre però giochi tradizionali come bingo e scommesse ippiche perdevano terreno, è aumentata la spesa sulle videolotteries e le new slot, relativamente alle quali, nel 2016, le puntate ammontavano a 49,7 miliardi di euro, il 51,6% del totale.

Valori assoluti più piccoli, ma con un incremento ancor maggiore per i giochi a distanza: quelli cioè accessibili online. In soli otto anni (le serie iniziano nel 2008) la raccolta è passata da 242 milioni a 16,9 miliardi. Di cui solo “solo” 119 milioni si trasformano in introiti per l’erario. E i dati non comprendono il gioco online su hardware basati all’estero.

Nelle casse dell’erario, complessivamente, sono entrati l’anno scorso 10,5 miliardi, il 56,7% in più rispetto a dieci anni prima. Ma nel frattempo, come visto, la raccolta è aumentata a un ritmo ben più sostenuto.
Per quanto riguarda l'anno 2017 vi è stata del resto anche una contrazione del gettito erariale.

Le ragioni di tale fenomeno sono collegate a varie causali.
Da una parte derivano dalla decisa diminuzione delle entrate derivanti dai giochi tradizionali (Lotto, Superenalotto e Scommesse) e dal rilevante aumento della raccolta derivante dagli apparecchi di gioco (slot machine), dovuto all’introduzione delle Videolotteries (VLT) e dai giochi on line: tale aumento, stante il livello di tassazione più basso rispetto a quello degli altri giochi, non produrrebbe entrate idonee ad assorbire il decremento delle entrate erariali.

Il gioco illegale - La bassa tassazione dei giochi on-line è del resto collegata anche all’altra causa del decremento delle entrate erariali: il proliferare del gioco illegale.
Il timore legato ad eventuali provvedimenti di diminuzione del payout è infatti anche legato alla consapevolezza che ciò potrebbe comportare una migrazione dei giocatori su piattaforme di gioco on line illegali, vale a dire non autorizzate dai Monopoli di Stato, attraverso le quali i giocatori avrebbero la possibilità di conseguire vincite superiori, con la conseguenza di un’ulteriore riduzione del gettito erariale e una minor tutela dei giocatori in termini di sicurezza.

Accettare però i timori, pur fondati e non contrastare, invece, le offerte di gioco illecite è senz’altro una sconfitta per lo Stato.
Dunque, anche a tal fine, il riordino del gioco legale, se impostato in modo efficace e strategico, può svolgere un ruolo determinante.

Quanto al recupero della riduzione del gettito fiscale, a causa del comportamento illecito di operatori senza concessione, le azioni previste negli anni non sono state peraltro, a ben vedere, particolarmente incisive.

Oltre, infatti, a prevedersi, per quanto riguarda la raccolta delle scommesse, una procedura di regolarizzazione fiscale per emersione, non particolarmente conveniente, soprattutto, da un punto di vista di possibili introiti per le casse pubbliche (riduzione di un terzo delle imposte dovute per anni non decaduti e azzeramento delle sanzioni ed interessi), per chi poi non accedeva alla (già molto conveniente) regolarizzazione, non erano nemmeno previste misure di contrasto particolarmente efficaci.

Tale regolarizzazione non ha, comunque, sortito i risultati sperati, avendovi aderito circa 2200 punti di gioco su un totale di più di 7000, stando ad una stima richiamata nella relazione di accompagnamento al testo di legge.

Carenti, o comunque migliorabili, risultano inoltre le disposizioni in materia di accertamenti e controlli a fini tributari e fiscali, in particolare laddove non vengono coordinate con le connesse disposizioni in materia di Iva e imposte dirette e laddove non si individuano specifiche e calibrate azioni di contrasto.

Nonostante, infatti, il legislatore nazionale abbia voluto disciplinare il settore dei giochi pubblici, limitandone l'esercizio a concessionari autorizzati, resta il problema che numerosi Paesi comunitari hanno concesso e concedono licenze per la raccolta on-line a bookmakers, che esercitano l'attività attraverso strumenti telematici raccogliendo le puntate anche in territorio nazionale tramite reti di esercizi contrattualizzati che svolgono una funzione intermediatrice.

È evidente che ogni progetto di riordino del settore, che consenta, o non impedisca a queste società di aggirare le regole faticosamente raggiunte per disciplinare i giochi pubblici e legali, è destinato a fallire o ad essere poco efficace.
L'accusa, dal punto di vista penale e fiscale, è in questi casi di esercitare (in Italia) attività non autorizzata di raccolta di giochi e scommesse, in assenza di qualsiasi titolo concessorio e in totale evasione di imposta, avvalendosi di una stabile organizzazione occulta di persone e mezzi, articolata sul territorio attraverso i cd “centri di trasmissione/elaborazione dati”, che raccolgono le puntate e le piazzano online.

La problematica principale da affrontare in materia di imposte sui redditi è rappresentata dunque dall'individuazione del Paese di residenza fiscale del bookmaker in considerazione del fatto che l’attività di elaborazione dei dati relativi alle scommesse avviene attraverso un server situato all’estero (seppur la raccolta avvenga fisicamente in Italia presso gli stessi “centri trasmissione/elaborazione dati”).
E di solito, tali società vengono domiciliate in Paesi a "fiscalità privilegiata", alla luce dei notevoli benefici ad esse garantite.

La legge di Stabilità 2016 - A tale ultimo proposito, comunque, la Legge di Stabilità 2016 ha tra le altre cose predisposto uno specifico meccanismo accertativo di individuazione della stabile organizzazione occulta del soggetto estero, da identificarsi nel “centro trasmissione dati” (al verificarsi di determinati presupposti) con il quale è stato firmato il contratto di ricevitoria.

Il comma 927 individua una procedura per accertare la stabile organizzazione del soggetto estero che svolge attività di raccolta delle scommesse per mezzo dei centri di trasmissione dati, il quale viene assoggettato ad una ritenuta a titolo d’acconto nella misura del 25 per cento (ai sensi del successivo comma 930).

In particolare, qualora uno o più soggetti residenti, operanti nell’ambito di un’unica rete di vendita, svolgano, per conto di soggetti esteri non residenti o comunque sulla base di contratti di ricevitoria o intermediazione con i soggetti terzi, le attività tipiche del gestore, anche sotto forma di centro trasmissione dati (quali, ad esempio, raccolta scommesse, raccolta delle somme puntate, pagamento dei premi), e metta a disposizione dei fruitori finali del servizio strumenti per effettuare la giocata, quali le apparecchiature telematiche e i locali presso cui scommettere, e allorché i flussi finanziari, relativi alle suddette attività ed intercorsi tra i gestori e il soggetto non residente, superino, nell’arco di sei mesi, cinquecentomila euro, l’Agenzia delle Entrate, rilevati i suddetti presupposti dall’informativa dell’intermediario finanziario e degli altri soggetti esercenti attività finanziaria indicati nell’articolo 11, commi 1 e 2, del D.Lgs. n. 231/2007, da effettuarsi secondo i criteri stabiliti dal Ministero dell’economia e delle finanze (mai ancora specificati), entro 60 giorni dalla medesima informativa, convoca in contraddittorio il gestore e il soggetto estero, i quali possono fornire prova contraria circa la presenza in Italia di una stabile organizzazione, ai sensi dell’articolo 162, del T.U.I.R.

I proventi rilevati sulla base delle citate previsioni, che dovrebbero utilizzare anche il meccanismo della ritenuta alla fonte da parte dell’intermediario finanziario che adempie al trasferimento dei flussi finanziari (poi ripresi anche con la proposta Mucchetti in tema di web tax), sarebbero, dunque, soggetti a tassazione a titolo di proventi illeciti (visto l’esercizio abusivo di attività di giuoco o di scommessa e la violazione, comunque, delle previsioni del Decreto “Balduzzi” del 2012).

Una volta, però, riscontrata, tramite il suddetto procedimento di accertamento, la presenza in Italia della “stabile organizzazione occulta”, a seguito di specifica segnalazione, gli intermediari finanziari dovrebbero applicare, come forma di riscossione anticipata, una ritenuta a titolo d'acconto, nella misura del 25 per cento sugli importi delle transazioni verso il beneficiario non residente.

Il condizionale però è d’obbligo, dato che, ad oggi, come detto, la norma, pur approvata dal Parlamento, è comunque non operativa, per mancanza delle disposizioni attuative.